Είναι το γερμανικό Συνταγματικό Δικαστήριο ο μπουρλοτιέρης της ΕΕ;

Γράφει ο Χρ.Γκουγκουρέλας
Θεωρείται φυσιολογικό τα ανώτατα εθνικά δικαστήρια στα κράτη – μέλη (κ-μ) της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ) να μην απασχολούν την καθημερινότητα όλων των πολιτών. Εδώ και λίγες μέρες όμως, ειδικά για το Γερμανικό Συνταγματικό Δικαστήριο (Bundesverfassungsgericht, στο εξής ΓΣΔ) μιλά καθημερινά όλη η Ευρώπη. Πώς φτάσαμε όμως έως εδώ και τι μέλλει γενέσθαι άραγε;

Καταρχάς, το 2015 η Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (ΕΚΤ), με την 774/4-3-2015 απόφασή της, ενέκρινε το πρόγραμμα αγοράς στοιχείων του ενεργητικού του δημοσίου τομέα των κ-μ στις δευτερογενείς αγορές (Public Sector Purchase Programme, στο εξής PSPP), βάσει του οποίου (προγράμματος) οι κεντρικές τράπεζες του Ευρωσυστήματος, υπό συγκεκριμένες προϋποθέσεις, θα μπορούσαν να αγοράζουν στις δευτερογενείς αγορές, από επιλέξιμους αντισυμβαλλόμενους, επιλέξιμα εμπορεύσιμα χρεόγραφα των κ-μ.

Η απόφαση αυτή της ΕΚΤ ελήφθη στο πλαίσιο της ενιαίας νομισματικής πολιτικής, λόγω σειράς παραγόντων που είχαν αυξήσει σημαντικά τον κίνδυνο να παγιωθεί μια καθοδική μεσοπρόθεσμη προοπτική για την εξέλιξη των τιμών στην ευρωζώνη και υπονόμευαν έτσι την επίτευξη του πρωταρχικού στόχου της ΕΚΤ, δηλαδή τη διατήρηση της σταθερότητας των τιμών. Σ’ αυτούς τους παράγοντες κινδύνου συγκαταλέγονταν η χαμηλότερη της αναμενόμενης στήριξη της οικονομίας από τη νομισματική πολιτική βάσει των μέτρων νομισματικής πολιτικής που θεσπίστηκαν, η πτωτική πορεία προς ιστορικώς χαμηλά επίπεδα των περισσότερων δεικτών καταγραφόμενου και εκτιμώμενου πληθωρισμού στη ζώνη του ευρώ και το αυξημένο δυναμικό των δευτερογενών επιδράσεων μιας σημαντικής πτώσης των τιμών του πετρελαίου στη διαδικασία καθορισμού των μισθών και των τιμών.

Η ΕΚΤ, λοιπόν, έκρινε τότε ότι το πρόγραμμα PSPP συνιστά αναλογικό μέτρο περιορισμού των κινδύνων όσον αφορά τις προοπτικές για τις εξελίξεις στις τιμές, καθώς το πρόγραμμα θα χαλάρωνε περαιτέρω τις νομισματικές και χρηματοδοτικές συνθήκες, μεταξύ άλλων και στο πλαίσιο του δανεισμού των μη χρηματοοικονομικών εταιρειών και των νοικοκυριών της ζώνης του ευρώ, στηρίζοντας έτσι τη συνολική κατανάλωση και την επενδυτική δαπάνη στη ζώνη του ευρώ και συμβάλλοντας, εν τέλει, στην επάνοδο των ρυθμών πληθωρισμού σε επίπεδα κάτω, αλλά πλησίον του 2% μεσοπρόθεσμα (στα επίπεδα δηλαδή που κυμαίνεται ο εμβληματικός και διακεκηρυγμένος στόχος της ΕΚΤ). Η ΕΚΤ εκτίμησε ότι ήταν απαραίτητο να προστεθεί στα μέτρα νομισματικής πολιτικής του Ευρωσυστήματος το πρόγραμμα PSPP, διότι χαρακτηριστικό γνώρισμα του προγράμματος αυτού ήταν οι αυξημένες δυνατότητες μετάδοσής του στην πραγματική οικονομία, καθώς ο εκτενής όγκος αγορών του προγράμματος θα παρακινούσε τους ενδιάμεσους χρηματοπιστωτικούς οργανισμούς να αυξήσουν τη χορήγηση ρευστότητας προς τη διατραπεζική αγορά και πιστώσεων προς την οικονομία της ζώνης του ευρώ.

Ωστόσο, Γερμανοί ιδιώτες (Heinrich Weiss κλπ) προσέφυγαν στο ΓΣΔ ισχυριζόμενοι ότι η επίμαχη, καθώς και άλλες, προηγούμενες, αποφάσεις της ΕΚΤ συνιστούν, από κοινού, μια ultra vires πρωτοβουλία της ΕΚΤ, δηλαδή μια πρωτοβουλία που υπερβαίνει την δοτή εξουσία της. Ειδικότερα, η ΕΚΤ μέμφθηκε ότι οι πρακτικές της αντέβαιναν στην προβλεπόμενη από το άρθρο 119 της Συνθήκης για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ) κατανομή των αρμοδιοτήτων μεταξύ της Ευρωπαϊκής Ένωσης και των κρατών μελών, αφού αυτές δεν ενέπιπταν στην αποστολή της, όπως ορίζεται στο άρθρο 127§ 1 και 2 της ΣΛΕΕ, καθώς και στα άρθρα 17 έως 24 του Πρωτοκόλλου 4 για το καταστατικό του Ευρωπαϊκού Συστήματος Κεντρικών Τραπεζών και της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας (Πρωτόκολλο περί του ΕΣΚΤ και της ΕΚΤ) και, επιπροσθέτως, διότι οι άνω αποφάσεις της ΕΚΤ εκδόθηκαν κατά παράβαση του άρθρου 123 της ΣΛΕΕ. Υπ’ αυτό το πρίσμα, οι προσφεύγοντες στο ΓΣΔ υποστήριξαν επίσης ότι οι αποφάσεις της ΕΚΤ παραβίαζαν τη δημοκρατική αρχή που κατοχυρώνεται στον γερμανικό Θεμελιώδη Νόμο (Grundgesetz) και προσέβαλαν, κατά συνέπεια, τη γερμανική συνταγματική ταυτότητα.

To ΓΣΔ, εξετάζοντας την υπόθεση, ανέστειλε την έκδοση της απόφασής του και απέστειλε προδικαστικά ερωτήματα στο Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ) ζητώντας να αποφανθεί το ενωσιακό δικαστήριο περί του νομικού κύρους της άνω απόφασης της ΕΚΤ (του 2015) και επίσης για την ορθή και αληθινή ερμηνεία του άρθρου 4§2 της Συνθήκης της ΕΕ (περί σεβασμού από την ΕΕ της εθνικής ταυτότητας και της συνταγματικής δομής των κ-μ) και των άρθρων 123 της ΣΛΕΕ (περί απαγόρευσης της νομισματικής χρηματοδότησης της οικονομικής πολιτικής των κ-μ) και 125 (περί της ρήτρας μη διάσωσης των κ-μ από χρέη, non bail-out clause).

Το ΔΕΕ, λοιπόν, με απόφαση του στις 11-12-2018 (υπόθεση C-493/2017 Heinrich Weiss κλπ) έκρινε ότι δεν προέκυψε κανένα στοιχείο ικανό να θίξει το κύρος της απόφασης 774/2015 της ΕΚΤ σχετικά με το πρόγραμμα αγοράς στοιχείων του ενεργητικού του δημόσιου τομέα των κ-μ στις δευτερογενείς αγορές.

Παρά ταύτα, το ΓΣΔ ‘‘εκπυρσοκρότησε’’ πριν λίγες μέρες. Το γερμανικό ανώτατο δικαστήριο εξέδωσε την οριστική απόφασή του με βάση την οποία, αν και συμφώνησε ότι το πρόγραμμα PSPP της ΕΚΤ δεν αποτελεί παραβιάζουσα το πρωτογενές ενωσιακό δίκαιο νομισματική χρηματοδότηση της οικονομικής πολιτικής των κ-μ (και άρα ότι δεν παραβιάζει το άρθρο 123 της ΣΛΕΕ), εκτίμησε, ωστόσο, ότι το εν λόγω πρόγραμμα νομισματικής πολιτικής της ΕΚΤ αντιβαίνει στην αρχή της αναλογικότητας (Verhaeltnismaessigkeitsprinzip), που διέπει την άσκηση των αρμοδιοτήτων των θεσμικών οργάνων της ΕΕ. Θεώρησε, δηλαδή, το ΓΣΔ ότι το πρόγραμμα PSPP ως ‘‘μέσο’’ επίτευξης της νομισματικής πολιτικής της ΕΚΤ ήταν αναιτιολόγητο (γι’ αυτό και έταξε 3μηνη προθεσμία σ’ αυτήν προκειμένου να το αιτιολογήσει!), όχι απολύτως αναγκαίο και πάντως απρόσφορο αναφορικά με την επίτευξη του στόχου της ΕΚΤ. Υπ’ αυτήν την οπτική, το ΓΣΔ αποφάνθηκε ότι το ΔΕΕ κακώς δεν αναγνώρισε την υπέρβαση των αρμοδιοτήτων της ΕΚΤ (την ultra vires πρακτική της), οι οποίες αρμοδιότητές της είναι δοτές από τις ευρωπαϊκές Συνθήκες και εκδηλώνονται στον βαθμό που τις έχουν παραχωρήσει τα κ-μ της Ένωσης (αρχή των δοτών αρμοδιοτήτων – Εinzelermaechtigungs Prinzip). Mutatis mutandis, το ΓΣΔ έκρινε ότι έτσι η ΕΚΤ υφάρπαξε αρμοδιότητες των κ-μ, υπερέβη τον λειτουργικό της ρόλο και προσέβαλε, συνεπώς, και τη γερμανική συνταγματική ταυτότητα.

Μετά όλα αυτά, πολλά γράφτηκαν, πολλά ακούστηκαν και ακόμα περισσότερα ‘‘κινδυνολογήθηκαν’’. Ένας ξεκάθαρος ‘‘βατήρας’’, όμως, από τον οποίο καλό είναι να εκκινεί κάθε προσπάθεια κατανόησης της όλης προβληματικής που αναπτύχθηκε, είναι το ευρύτερο νομικο-πολιτικό πλαίσιο, στο οποίο υπάγονται και επί του οποίου λειτουργούν τα δύο δικαστήρια. Το πλαίσιο αυτό, μάλιστα, είναι δίπτυχο:

Αφενός, αυτό που πρέπει να τονιστεί (ειδικά στους μη κατέχοντες το ευρωπαϊκό δίκαιο) είναι ότι όλα όσα παραπάνω περιγράφηκαν, εκτυλίχθηκαν στο εφαρμοστικό πεδίο του άρθρου 267 της ΣΛΕΕ, δηλαδή στο πεδίο της λεγόμενης προδικαστικής παραπομπής. Σύμφωνα με την προκείμενη δικονομική νόρμα, ένα ανώτατο εθνικό δικαστήριο, επιλαμβανόμενο υποθέσεως επί της οποίας ήδη έχουν εξαντληθεί όλα τα εγχώρια δικονομικά μέσα, για θέμα που αφορά την ενωσιακή έννομη τάξη και σχετικά με την ορθή ερμηνεία συγκεκριμένης διάταξης του ενωσιακού δικαίου, αναστέλλοντας την πρόοδο της ενώπιόν του (εθνικής) δίκης, αποστέλλει ερώτημα στο ΔΕΕ. Το ΔΕΕ, κατόπιν, απαντά στο ανώτατο εθνικό δικαστήριο και η γνώμη του είναι δεσμευτική για αυτό. Συνεπώς, η προδικαστική παραπομπή αποτελεί ‘‘σχηματική δικονομική ευρωδομή’’ που βασίζεται στην ιεραρχία: Για θέμα που έχει να κάνει με το δίκαιο της ολότητας (ήτοι της ΕΕ), δικαστήριο μέρους του συνόλου (δηλ. δικαστήριο κ-μ) ρωτά το ιεραρχικά υπερέχον δικαστήριο της ολότητας (το ΔΕΕ) και αναμένει την απάντηση του ΔΕΕ, που το καθοδηγεί στην τελική κρίση του και το δεσμεύει ως προς την ουσία αυτής.

Αφετέρου, εδώ και πάνω από μισό αιώνα, από το 1964 και τη ‘‘θρυλική’’ πια απόφαση του Δικαστηρίου των τότε Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (ΔΕΚ) στην υπόθεση Costa/Enel, η υπεροχή και ομοιομορφία του ενωσιακού δικαίου είναι αξονικά θεμέλια του ευρωπαϊκού οικοδομήματος. Οι ιδρυτικές ευρωπαϊκές Συνθήκες, αντίθετα από τις συνήθεις διεθνείς Συνθήκες, διαμόρφωσαν μια νέα, ιδιαίτερη έννομη τάξη, μια Κοινότητα που υφίσταται για απεριόριστο χρόνο, εξοπλίζεται με δικά της όργανα, με νομική προσωπικότητα, ικανότητα δικαίου και ικανότητα διεθνούς εκπροσώπησης. Εξ’ αυτού του λόγου, η Κοινότητα (που είναι η σημερινή ΕΕ) διαθέτει γνήσιες εξουσίες που περιέρχονται στην ίδια εξαιτίας του περιορισμού των αρμοδιοτήτων των κρατών μελών (άρα και των δικαστικών τους οργάνων ως προς το δίκαιο της ΕΕ) και της μεταβιβάσεως τους στην Κοινότητα. Μάλιστα, από τότε αναγνωρίστηκε και η υπεροχή της κοινοτικής έννομης τάξης, έτσι όπως αυτή περιέχεται και εκφράζεται στις Συνθήκες και στο δευτερογενές κοινοτικό δίκαιο και ερμηνεύεται και εφαρμόζεται από το Δικαστήριο της Κοινότητας (σημερινό ΔΕΕ), έναντι του εθνικού δικαίου, υπό την έννοια ότι καμία διάταξη εθνικού δικαίου, προγενέστερη ή μεταγενέστερη, δεν μπορεί να αντιταχθεί στο κοινοτικό δίκαιο, να το τροποποιήσει, ακυρώσει ή παραμερίσει.

Γνωρίζοντας, λοιπόν, κάποιος το άνω δίπτυχο πλαίσιο καταλαβαίνει πολλά:

Καταρχάς, καταλαβαίνει το νόημα του από 5-5-2020 Ανακοινωθέντος του ΔΕΕ επί του αυτονόητου: ότι δηλαδή προκειμένου να εφαρμοστεί ομοιόμορφα το υπερέχον ενωσιακό δίκαιο, το μόνο αρμόδιο για να αποφασίζει αν μια πράξη θεσμικού οργάνου της Ένωσης (ΕΕ) είναι σύμφωνη με αυτό (ή όχι) είναι αποκλειστικά το ίδιο το ΔΕΕ. Σε κάθε άλλη περίπτωση, τυχόν αλληλοσυγκρουόμενες ερμηνείες των εθνικών δικαστηρίων θα έθιγαν την ενότητα και συνεκτική εφαρμογή της ενωσιακής έννομης τάξης και θα κλυδώνιζαν τη θεμελιώδη (ευρωπαϊκή) αρχή της ασφάλειας δικαίου. Άλλωστε, σύμφωνα με το άρθρο 19 της Συνθήκης της Λισαβόνας (ΣΕΕ/Λ), το ΔΕΕ εξασφαλίζει την τήρηση του δικαίου της ένωσης κατά την ερμηνεία και την εφαρμογή των Συνθηκών. Για τούτο τον λόγο, όλες οι Αρχές των κρατών-μελών έχουν την υποχρέωση να εξασφαλίζουν την πλήρη αποτελεσματικότητα των διατάξεων του κοινοτικού δικαίου (βλ. απόφαση Francovich κ.λπ., της 13ης Ιανουαρίου 2004, σκέψη 32, Kühne & Heitz, C-453/00, Συλλογή 2004, σ. 1-837, σκέψη 20, καθώς και Pfeiffer κ.λπ., σκέψη 111).

Περαιτέρω, καταλαβαίνει κάποιος από τα παραπάνω ότι δεδομένου ότι το ΔΕΕ είναι ο εκ των Συνθηκών αυθεντικός ερμηνευτής του Δικαίου της Ένωσης, το ΓΣΔ που έπραξε ως ανωτέρω, προέβη σε μια πρωτότυπη, πρωτοφανή και πάντως sui generis νόσφιση εξουσίας έναντι του ΔΕΕ. To ΓΣΔ δεν ‘‘τόλμησε’’ απλά να κρίνει τα όρια της λειτουργικής διακριτικής ευχέρειας της ΕΚΤ, ως θεσμικού οργάνου της ΕΕ, αλλά προχώρησε και σε δικανική εκτίμηση περί του αν η ΕΚΤ υπερέβη όχι τη ‘‘χρήση’’ τούτων των ορίων, αλλά και τα ‘‘νόμιμα’’, εκ του ενωσιακού δικαίου ανατεθειμένα σ’ αυτήν, καθήκοντά της! Κατέστη, έτσι, πρακτικά ‘‘διττός κριτής’’, και δη σε επίπεδο ΕΕ, και της ΕΚΤ, για την οποία απεφάνθη ότι ενήργησε ultra vires (καθ’ υπέρβαση εξουσίας) αλλά και του ΔΕΕ, για το οποίο έκρινε ότι δεν ‘‘δικαιολόγησε επαρκώς’’, στην απόφασή του, την εφαρμοζόμενη ‘‘αρχή της αναλογικότητας’’.

Εν τέλει, καταλαβαίνει κάποιος ότι το παραδοσιακά ‘‘αυτο-συγκρατημένο’’ ΓΣΔ απέτυχε να προβεί, λειτουργώντας επί του άνω δίπτυχου πλαισίου, στο δικό του θεσμικό αυτοέλεγχο και αυτοπεριορισμό (Selbstkontrolle und Selbstbeschraengung). Ειδικά όσοι ασχολούνται με τη νομολογία του, θα γνωρίζουν ότι ήδη από το 1986 με την επική απόφασή του στην υπόθεση γνωστή ως ‘‘Solange II’’ (Re Wuensche Handelsgesellschaft), εγκαταλείποντας όσα είχε πρωτοπεί στην ‘‘Solange I’’, είχε αναγνωρίσει σε θέματα δευτερογενούς δικαίου (τέτοια ήταν και η απόφαση της ΕΚΤ) την ‘‘πρωτοκαθεδρία κρίσης’’ του ευρωπαϊκού δικαστηρίου. Αυτή η νομολογιακή του ‘‘αμνησία’’, ωστόσο, δεν πρέπει να ‘‘γκριζάρει’’ την κομβική παραδοχή ότι την αρμοδιότητα της αρμοδιότητας (την kompetenz kompetenz, όπως λένε οι Γερμανοί) περί των θεμάτων του ενωσιακού δικαίου και της ερμηνείας των πράξεων των θεσμικών οργάνων της ΕΕ, είχε ανέκαθεν και συνεχίζει να έχει ο εκ των Συνθηκών ‘‘γνήσιος ερμηνευτής’’, που δεν είναι άλλος από το ίδιο το ΔΕΕ.

Είναι κατανοητό, λοιπόν, έπειτα απ’ όλα τα παραπάνω, ότι ακόμα και ο επικεφαλής του γερμανικού ινστιτούτου οικονομίας (DIW), Marcel Fratzscher, συμφωνώντας στο ότι η ΕΚΤ πρέπει να είναι ανεξάρτητη και να αυτοκαθορίζει τη νομισματική πολιτική της, ανεξαρτήτως του τι ‘‘αποφαίνονται’’ τα 27 ανώτατα εθνικά δικαστήρια των κ-μ, δήλωσε ότι η απόφαση του ΓΣΔ είναι όχι μόνο ‘‘λανθασμένη’’ αλλά και ‘‘ τεραστίως επικίνδυνη’’ (‘‘Ein Urteil, das der Bundesbank einen Beitrag zu den EZB-Programmen verboten hätte, wäre nicht nur von der Sache her falsch, sondern auch enorm gefährlich gewesen.’’).

Αυτό όμως που επείγει, ειδικά σε τούτη τη συγκυρία, να γίνει κατανοητό πιο πολύ από ο,τιδήποτε άλλο, είναι το γεγονός ότι ‘‘ατυχήματα’’ και ‘‘παγίδες’’ (αν θεωρηθεί, τελοσπάντων, ως κάτι τέτοιο η απόφαση του ΓΣΔ) θα βρίσκει πάντοτε η ΕΕ στο δρόμο της και δη από εδώ και πέρα ίσως όλο και πιο συχνά, για όσο η οικονομική και πολιτική ένωση θα παραμένει πλαδαρό ιδεολόγημα ή ο απλά ‘‘ιδεατός’’ μα πάντα ‘‘απόμακρος και ανέφικτος’’ ευρωπαϊκός προορισμός. Το ΓΣΔ, εκόν-άκον, ‘‘πυροδότησε’’ το κλίμα στην ΕΕ. Μήπως όμως πρέπει να ‘‘πυροδοτηθεί’’ κάποτε και ο μεγάλος και σπουδαίος ευρωπαϊκός διάλογος για το ίδιο το μέλλον της….;

ΧΡΗΣΤΟΣ ΓΚΟΥΓΚΟΥΡΕΛΑΣ



ΔΙΚΗΓΟΡΟΣ